Reservation Policy 2021年4月至5月間，臺灣之新冠肺炎（Covid-19）疫情正式進入社區感染階段，這波疫情始於華航機師與諾富特旅館群聚，並進一步於萬華茶藝館爆發並擴散全台。由於萬華區營業型態複雜，疫調追蹤困難，萬華亦因此成為全台感染個案最多之疫情重災區。為了控制疫情擴散之情況，我國中央流行疫情指揮中心採取一系列因應措施，除了升高防疫警戒級數外，亦積極進行疫調，警示與確診者曾有接觸史之民眾，包括匡列高風險地點並發送約60萬封「疫情警示簡訊」，提醒曾於4月15日至5月12日間出入萬華區高風險區域之民眾注意自身健康狀況，評估染疫風險。
目前我國所採用之「疫情警示簡訊」分有兩種型態，透過政府與電信業者之合作進行。第一種為「細胞廣播」，以廣播方式將訊息同時傳送至特定區域內所有4G手機，此種疫情警示簡訊曾於疫調鑽石公主號時應用，以北北基為範圍發訊警告民眾；第二種則為「類細胞簡訊」，由指揮中心向電信業者提供已掌握之確診者名單，並利用手機開機即自動與基地台連結之特性，找出曾於特定時間與確診者到訪同地區之民眾發送簡訊。然而，疫情警示簡訊之運用招致大眾批評，質疑政府透過基地台定位掌控人民行蹤，有侵犯隱私之嫌。
於發送疫情警示簡訊之情況，可能涉及之個資種類應為「位置資訊」及「手機號碼」。於「細胞廣播」之情況，簡訊發送應無涉電子足跡之蒐集，僅係在特定範圍內無差別傳送至該區域內所有手機號碼，故所利用之資料僅有手機號碼。當然，既於特定範圍發送簡訊，意味著收受簡訊之手機確實在特定時間進入特定範圍，因此該特定手機之通聯紀錄即包括收受簡訊之手機號碼、收受時間及相對應之基地台，此通聯紀錄是否得為警察機關基於偵查或其他目的而為蒐集、利用，則屬另一層次問題。另一方面，於「類細胞簡訊」之情況，係以基地台圈定曾於特定時間於特定地點出沒之民眾發放訊息，故除了手機號碼之利用外，應亦有利用「位置資訊」之情況。「位置資訊」是否屬於個資之一種，雖未明定於我國個資法第2條第1款所例示之個人資料種類中，亦未規範於法務部公告的《個人資料保護法之特定目的及個人資料之類別》所列出類別內，然而，位置資訊若與其他資料相連結比對，即可能識別當事人，故其屬於應受個資法保護之個資，應無疑問。
需先釐清的是，電信業者固屬於個資法上之非公務機關，然而，電信業者係接受衛福部之委託，利用基地台所記錄之資訊向民眾傳送疫情警示訊息。換言之，於發送疫情警示簡訊之情況，電信業者應屬於個資法第4條受公務機關委託利用資料之非公務機關，於個資法適用範圍內，視為委託機關。意即，依照我國個資法規範，電信業者與衛福部合作發送之疫情警示簡訊，應視為公務機關對個人資料之利用。
依個資法第15條規定，公務機關對個人資料之蒐集或處理，應有特定目的，並符合下列情形之一：一、執行法定職務必要範圍內；二、經當事人同意；三、對當事人權益無侵害。又公務機關利用個資之行為應依個資法第16條第1項，於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。依照法務部公告之《個人資料保護法之特定目的及個人資料之類別》，於細胞廣播及類細胞簡訊運用之情形，衛福部蒐集當事人資料之特定目的應係「公共衛生或傳染病防治」，利用個資之行為亦可謂與蒐集之特定目的相符。於執行法定職務之依據部分，衛福部則援引《傳染病防治法》第7條及專為新冠肺炎制訂之《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條作為蒐集、處理、利用個資之依據[1]。於執行法定職務之情形下，衛福部似可不經當事人同意直接利用其個資發送疫情簡訊。
然而，若允許以「執行法定職務」此款一概排除當事人同意而蒐集、處理、利用個人資料，可能導致當事人個資權利保障不足之情形，除了法定職務之認定，亦應依比例原則檢討「必要範圍」以期提供當事人更周全之保障。我國實務對於「執行法定職務」之認定標準頗為寬鬆，自法務部之函釋觀之，「法定職務」並不以法律用語涉及「資料處理」相關明文為限，舉凡衛生主管機關依精神衛生法統整病人資料之規定[2]，向網絡公務機關請求失聯個案聯繫方式及就醫診療院所名稱與地址（法務部法律字第10603509600號參照），或交通部為辦理交通統計調查而依統計法及統計法施行細則之規定[3]，向電信業者蒐集用戶之行動電話號碼與居住鄉鎮市區等個人資料（法務部法律字第10603510340號參照），及嘉義市議會本於執行地方制度法議決預算之職權[4]，請求市警局提供超勤加班費資料（法務部法律字第10203506660號參照），皆解為符合個資法上執行法定職務之情形。
本文以為，於防疫事實上難以取得當事人同意之狀態下，賦予行政機關更具彈性之執行職務權限應用個人資料固無不可，然而我國實務目前於法定職務之解釋上頗為寬鬆，以致對當事人資料權利保障未盡周全。或可思考從組織職掌規範條文出發，限縮法定職權於組織職掌條文明訂機關得處理當事人資料之情況，予當事人更進一步保障。又，回歸疫情警示簡訊之討論，傳送簡訊之手段固有助於提醒民眾，達成防疫目的而符合適當性原則，然而是否符合最小侵害之必要性原則則值得思考。尤其於使用「類細胞簡訊」警示之情形，除了手機號碼外，另行取得民眾之位置資訊是否有必要？若亦採取「細胞廣播」方式向全國民眾統一廣播，則雖利用民眾資料之基數變大，但僅使用手機號碼，亦能提醒全國民眾齊心注意疫情擴散情況，相較於針對特定族群蒐集位置資訊未必更侵害當事人之隱私，以防疫之重要性與發送簡訊之手段相比，亦能符合比例原則之衡平性。故本文認為，指揮中心於運用「類細胞簡訊」之手段方面可再斟酌並釐清法源依據及手段運用，排除人民位置資訊遭政府蒐集之疑慮。
參考資料：
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個人資料保護法
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個人資料保護法施行細則
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個人資料保護法之特定目的及個人資料之類別
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傳染病防治法
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嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例
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法務部法律字第10603510340號
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法務部法律字第10603509600號
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法務部法律字第10203506660號
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數位時代，吳元熙，「60萬簡訊警示曾到萬華茶藝館周遭民眾！一表看懂「細胞簡訊」與國家級警報差異，指揮中心名單怎麼來？」，2021/5/13，<www.bnext.com.tw/article/57390/what-is-pwc-warning-system> （最後瀏覽日：2021/6/3）
[1] 《傳染病防治法》第7條：「主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。」；《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條：「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施」。
[2] 《精神衛生法》第5條：直轄市、縣（市）主管機關掌理轄區下列事項：一、民眾心理健康及精神疾病防治之方案規劃及執行事項。二、中央訂定之病人服務與權益保障政策、法規及方案之執行事項。三、病人就醫與權益保障政策、自治法規與方案之規劃、訂定、宣導及執行事項。四、病人醫療服務相關專業人員訓練之規劃及執行事項。五、病人保護業務之執行事項。六、病人資料之統整事項。七、各類精神照護機構之督導及考核事項。八、其他有關病人服務及權益保障之策劃、督導事項。
[3] 統計法第3條第2款、第3款：「政府應辦理之統計為左列各種：…二、各機關職務上應用之統計。三、各機關所辦公務之統計。…」；統計法施行細則第8條規定：「本法第3條第2款所稱各機關職務上應用之統計，係指各機關為制定政策、擬訂計畫、執行公務、考核施政績效，運用左列有關資料辦理之統計：一、本機關所辦公務之統計。二、本機關舉辦調查所得之統計。三、其他機關、團體編製之統計調查資料、研究分析報告及其他可供參考之統計。」第9條規定：「本法第3條第3款所稱各機關所辦公務之統計，係指各機關依據執行職務經過與結果而辦理之統計。」
[4] 地方制度法第36條第2款：「縣（市）議會之職權如下：…二、議決縣（市）預算。…」